1. Derechos lingüísticos y cultura
I.?El área en cifras
En el área se han abierto un total de 25 nuevos expedientes de queja en 2010, que representan un 1,91% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
− Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con la
Administración de Justicia 10
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 5
− Otros aspectos 4
− Protección del patrimonio cultural, industrial y artístico 3
− Actividades deportivas 1
− Derechos ciudadanos 1
− Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con
administraciones vascas 1
En cuanto a las quejas tramitadas a lo largo del año, su estado al cierre de este informe es el siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 24 | 9 | 11 | 7 | 0 | 4 | 4 |
Iniciadas en años anteriores | 15 | 4 | 11 | 3 | 8 | 0 | 0 |
II.?Las quejas recibidas, en su contexto social y normativo
II.1. En relación con el derecho de la ciudadanía a utilizar el euskera en su interacción con los poderes públicos, la mayor parte de las quejas recibidas se refieren a los problemas derivados de la falta de personal vascoparlante en la Administración de Justicia, en los servicios de Sanidad y en las policías locales y autonómica. Del análisis de los casos que han llegado hasta esta institución se desprenden dos características que comparten estos tres ámbitos de la actuación de los poderes públicos. Quisiéramos ponerlas de manifiesto porque a nuestro juicio contribuyen a explicar, junto a otros factores, que sea en ellos donde se concentra año tras año la insatisfacción de la ciudadanía en esta materia. También porque, en esa medida, aportan claves para comprender por qué las políticas puestas en marcha hasta el momento, a la vista de sus resultados, no han evitado que el problema parezca crónico:
• Por un lado, y debido a razones sociales y culturales relacionadas con la naturaleza misma de la labor encomendada a jueces, policías y personal sanitario, resulta mayor que en otros ámbitos la importancia relativa que adquiere el paradigma de "poder" sobre el de "servicio" para enmarcar su interacción con la ciudadanía. Las quejas que hemos recibido atestiguan hasta qué punto ello supone una dificultad añadida para superar la inercia monolingüe del personal que desarrolla estas funciones, que en ocasiones llega a atribuir al usuario o usuaria una actitud poco colaboradora, cuando no un deseo de cuestionar su labor profesional, por el hecho de que, a pesar de poder valerse de un idioma común, insista sin embargo en utilizar una lengua que dicho personal desconoce o no domina. Los riesgos e incomodidades que todo ello acarrea desalientan claramente al usuario vascoparlante, para el que, no lo olvidemos, el castellano no sólo no es una lengua desconocida; de hecho, en registros lingüísticos formales y especializados como son los utilizados en dicha interacción, y ya sea por formación o por costumbre, no es extraño que le resulte más familiar que el euskera, cuyo empleo, en esta medida, responderá más a su dimensión de afirmación lingüística identitaria que a una necesidad puramente comunicativa o a simples razones de eficacia.
• Por otro, los problemas que obligan a la ciudadanía a hacer uso de estos servicios tienen que ver, por regla general, con cuestiones básicas –la vida, la salud, la libertad, la seguridad– lo que le lleva a priorizar dicha eficacia a la hora de acudir a los mismos. Sumemos a ello que, cuando existen dos partes con intereses contrapuestos, la que actúe en castellano vaya a verse a salvo de tales inconvenientes, y comprenderemos por qué el particular, en muchos casos, tenderá a posponer la opción por expresarse en el idioma propio para otra ocasión en que no estén en juego derechos e intereses tan graves. Ello explica que, tanto en el ámbito de la Justicia como en el de Interior, permanezca estancado el número de procedimientos en que alguna de las partes actúa en euskera, y que de ellos una parte significativa haga referencia de una u otra forma, precisamente, a los derechos lingüísticos.
II.2. Es de reseñar que ninguna de las personas que se han dirigido por este motivo al Ararteko planteaba situaciones en que la atención en su lengua se hubiera visto denegada en términos absolutos, con excepción de las referidas a la imposibilidad de inscripción de nacimientos en euskera en los Juzgados de Paz que actúan como registros delegados de los Registros Civiles. Lo que motivaba sus quejas era más bien que los términos en que se había ofrecido ejercer tal derecho hacían que éste resultara más teórico que real.
Así, a un reclamante se le había ofrecido desplazarse a otra localidad, distante 50 kilómetros del hospital que correspondía por su domicilio al reclamante, para poder ofrecerle en euskera la asistencia sanitaria que precisaba. Otros ciudadanos y ciudadanas se habían visto afectados por la pérdida de inmediación que supone tener que recurrir a un traductor o intérprete, o bien por la pérdida de tiempo hasta que éste estuviera disponible, cuando no por las dos cosas. Algunos se quejaban de haber tenido que esperar largo rato hasta que apareciera alguien capaz de prestar el servicio en euskera. Recogiendo la valoración del Juzgado Decano de Bilbao en torno a una de las reclamaciones que le hicimos llegar en tal sentido, no cabe hablar de efectividad de un derecho cuando su ejercicio se ve sometido a condiciones como, por ejemplo, la de esperar durante horas a que estuviera disponible un intérprete para poder realizar una declaración.
II.3. Algunos de los casos de los que nos hemos ocupado en el apartado de cultura y deportes, como pone de manifiesto la segunda de las quejas reseñadas en el punto IV, son sintomáticos del conocido efecto "nimby" (not in my back yard): describe la oposición de una determinada comunidad (barrio, vecindario) a que en sus cercanías se instale un recurso de uso social, que en dicha ocasión era deportiva o de ocio, pero que en otras lo ha sido de tipo asistencial.
El problema no es tanto, a nuestro juicio, la oposición que ello pueda generar por parte de los vecinos y vecinas, como que la Administración, amparándose en que la ley habilita dicha instalación, perciba ese conflicto como una mera cuestión de orden público, y permita con su inacción que se encone. El reto consiste en habilitar canales para afrontarlo con transparencia y de forma participativa, lo que no impide que la Administración, tras analizar los motivos de la oposición, mantenga con asertividad su postura en defensa de la utilidad social de la ubicación inicialmente asignada al recurso, y sin perjuicio de su impugnación, en último caso, en vía judicial. En nuestra experiencia, ello propicia que la ciudadanía afectada sea y se sienta escuchada, contribuye a evitar que llegue a adquirir una imagen deformada –y en ocasiones manipulada– de los perjuicios que la actividad en cuestión pudiera causarle, y resulta positivo de cara a normalizar una convivencia que, en la gran mayoría de los casos, no tiene por qué verse alterada.
II.4. Por último, hemos recibido quejas que venían a cuestionar decisiones forales o municipales que, afectando a materias muy diversas (subvenciones para el teatro, gestión del patrimonio cultural, sorteo de plazas para actividades o viajes…) se inscribían todas ellas en el ámbito de las potestades que la Administración precisa para ejercer sus funciones.
La intervención de esta institución tiene en tales casos dos finalidades, y en ambos sentidos hemos intervenido ante ellos:
• por un lado, verificar su ajuste a derecho, en el sentido de que, si toda acción administrativa es un ejercicio de un poder que la Ley le atribuye y a la vez le delimita, es preciso determinar si los derechos que invoca la persona reclamante se encuentran amparados por el ordenamiento y, en consecuencia, generan en la Administración una obligación de actuar conforme se solicita.
Así lo hicimos en un expediente cuyos promotores, en términos de consulta, plantearon ante esta institución si resultaba acorde a derecho una decisión adoptada por el Ayuntamiento de Zumarraga, relativa a un proyecto de centro de interpretación y acogida de visitantes en un ámbito de especial valor cultural y paisajístico. A su entender, el acuerdo municipal optaba por un modelo de intervención sustancialmente distinto del que, reflejado en el fallo del concurso de ideas convocado a tal efecto, había sido expresión del consenso alcanzado a través de un largo proceso participativo. Según pudimos comprobar, dicho proceso había permitido exponer, a favor o en contra de las distintas opciones, consideraciones de orden medioambiental, socioeconómico y de protección del patrimonio cultural. Sobre todo ello se alcanzó un consenso, si bien la discrepancia volvió a aflorar en torno al proyecto definitivo.
Es evidente el valor político de tales consensos, y no sólo en términos de cohesión social en torno al resultado sino también, y muy especialmente, por el valor en sí del proceso participativo que permite alcanzarlo, en la medida en que potencia un concepto maduro y responsable de la ciudadanía. En este sentido no pudimos sino elogiar el esfuerzo realizado tanto por las instancias oficiales como por las iniciativas ciudadanas implicadas en el logro de dicho consenso, así como lamentar que éste hubiera desaparecido, de lo que daba muestra la controversia suscitada ante esta institución. No obstante, habiendo sido adoptada la decisión municipal mediante las mayorías preceptivas, la consulta formulada hubo de ser respondida en el sentido de que el Pleno municipal había actuado en uso de las facultades que la Ley le atribuye, más allá de las opiniones que dicha actuación pudiera suscitar a otros niveles que, por ser ajenos al ámbito jurídico, lo son también al de nuestra intervención.
• Sin perjuicio del criterio anterior, es nuestra tarea la promoción de buenas prácticas que favorezcan el acceso de la ciudadanía a los servicios públicos en condiciones de igualdad, recomendando las correcciones o proponiendo las iniciativas que se revelen necesarias tras el análisis del caso.
En este último sentido intervinimos ante el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia a raíz de las quejas motivadas por los criterios de admisión de niños y niñas en las actividades de verano organizadas por dicho Ente. Se trata de una cuestión que preocupa a muchas familias que año tras año ven denegadas, por falta de plazas, las solicitudes que presentan para que sus hijos e hijas tomen parte en tales actividades.
Estas familias no ponían en cuestión la limpieza del sorteo de plazas, pero habían pedido a la Diputación de Bizkaia que, con el fin de respetar el principio de igualdad, deberían tener cierta prioridad los niños o niñas que hayan solicitado y no hayan obtenido plaza los años anteriores, del mismo modo que se hace con los viajes de las personas mayores. Refiere que, cuando lo ha planteado así al citado departamento, no les había confirmado si esta circunstancia se tiene en cuenta, sino que la respuesta daba a entender que el sistema primaba el que las familias agraciadas en el sorteo pudieran enviar juntos a más de un hijo, con el fin de tener unos días de descanso. Esta institución entendió que, tratándose de actividades dirigidas al disfrute de los niños y niñas, es el derecho de todos ellos el que debe prevalecer y ser aplicado con igualdad. En virtud de este criterio consideramos que, además de la garantía que representa el sorteo ante notario, la asignación de plazas para tales actividades debía priorizar a aquéllos niños y niñas que lo hayan solicitado con anterioridad y no lo hayan conseguido. Así se lo planteamos a la Diputación Foral, que en su respuesta nos indicó que había decidido incorporar tal criterio, y estaba trabajando para que, a partir del próximo verano, tuvieran prioridad quienes hayan solicitado sin éxito una plaza en los años anteriores.
III.?Plan de actuación
En el marco del plan por el que se ha regido la actuación del Ararteko en esta área, cabe reseñar la importancia que hemos dado a la colaboración con la sociedad civil organizada.
Por su relevancia transversal quisiéramos destacar el trabajo que hemos realizado a lo largo del año con dos entidades:
• La Asociación Profesional de Agentes de Igualdad del País Vasco, con la que nos hemos reunido en torno a dos temas principalmente: el deporte practicado por mujeres y la presencia de las mujeres en fiestas populares.
• El observatorio de derechos lingüísticos Hizkuntz Eskubideen Behatokia, con quien venimos colaborando en relación con las quejas que reciben por dificultades de la ciudadanía para relacionarse en euskera con las administraciones, así como de cara al diagnóstico en general sobre los aspectos más necesitado de políticas activas para lograr la efectividad de tal derecho.
IV.?Quejas destacadas
IV.1. La identificación de niños y niñas en programas de deporte escolar
La normativa del Programa de Deporte Escolar de Bizkaia para 2009/2010 establece que los y las deportistas deberán adjuntar a la solicitud de inscripción, entre otros documentos, su DNI. El Ararteko recibió una queja con relación a la aplicabilidad de esta previsión a los y las menores de 14 años, que no tienen obligación de poseerlo.
Según nos indicó el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia, la razón de la exigencia del DNI es que resulta necesario comprobar que las condiciones de las competiciones se cumplen, lo que exige acreditar fotográficamente la identidad de los y las participantes. Ello no sería posible mediante otros documentos que las familias de los menores habían propuesto a tales efectos, como pudiera ser su certificado de nacimiento. Por otra parte, es necesario que las fichas escolares recojan de manera adecuada datos como el municipio en que reside el menor, por su relación con los distintos requisitos que se exigen en función del número de habitantes del municipio al que pertenece el club.
Después de analizar esta respuesta, el Ararteko emitió su Resolución del Ararteko, de 23 de marzo de 2010. Trasladamos a la Diputación que la no obligatoriedad del DNI para los mayores de 14 años puede ser compatible con la citada normativa foral, si ésta se interpreta de manera que dicho documento se exija únicamente en caso de no poderse garantizar la identificación por otro medio. Sin que sea posible anticipar cuáles pueden ser tales medios, cabe pensar en que algunos menores dispongan de documentos tales como un carné de su centro escolar, de transporte, patronato de deportes, etc. Así se ha interpretado jurisprudencialmente, de hecho, en relación con la acreditación de la personalidad en los términos de la Ley Orgánica 1/1992 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. En cuanto a otros extremos que figuran en el DNI, como pueda ser la residencia, indicamos que ésta se acredita, y de forma más actualizada, mediante otros documentos como el certificado de empadronamiento.
En su valoración sobre esta sugerencia, la Diputación Foral incidía en que la identificación mediante DNI no se exigía para participar en los programas de deporte escolar de Bizkaia, sino solamente en las ligas E, por ser de rendimiento y/o restringidas. La competitividad en estas ligas es mayor que en el resto de los programas de deporte escolar y se debe asegurar una competición de acuerdo con los principios establecidos. En todo caso, y con relación al caso concreto que motivó la queja, la Diputación Foral aceptó provisionalmente la participación del menor, ampliando el plazo para que pudiera tramitar el DNI.
IV.2. Supresión de canastas de baloncesto en el parque de Bilbao por mandato judicial
Las canchas de baloncesto instaladas en el Parque de Doña Casilda de Bilbao fueron también motivo de queja ante el Ararteko. Se trata de un espacio muy utilizado por la ciudadanía, no sólo como recurso deportivo sino también como espacio familiar de ocio, con la particularidad de que personas de origen étnico muy variado habían hecho de él un lugar de encuentro social en torno a la práctica del deporte.
Dicha práctica debe resultar compatible, en todo caso, con los derechos de las personas residentes en las viviendas colindantes, tanto en lo referente a horarios como a la intensidad de los ruidos que provoca. Estas personas, de hecho, habían acudido a la vía judicial para obligar al Ayuntamiento a trasladar las canchas a otro lugar. El Juzgado había ordenado al Ayuntamiento que, mientras adoptaba medidas para asegurar que el uso de esta instalación no produjera ruidos por encima de lo permitido en la Ordenanza Municipal de Protección del Medio Ambiente, desmontara las canastas para impedir su utilización. Los vecinos recurrieron esta sentencia en demanda de su inicial petición de traslado ante el Tribunal Superior de Justicia.
Se trata por tanto de un caso judicializado, lo que impide a esta institución intervenir sobre el debate de fondo. Ahora bien, entendimos que la queja debía mover al Ararteko a hacer un seguimiento del modo en que el Ayuntamiento venía actuando en el marco de las medidas cautelares dispuestas por el juzgado, pues de su puntual y diligente cumplimiento dependía la satisfacción de los legítimos intereses a los que, de momento, era necesario atender: los de vecinos y vecinas colindantes, porque con las citadas medidas habrían de solventarse las molestias de las que se quejaban, con independencia de lo que finalmente se resolviera en torno a su pretensión de traslado de las instalaciones. En cuanto a las personas usuarias, que se encontraban privadas temporalmente de su disfrute, la adopción de dichas medidas significaría volver a instalar las canastas retiradas, a la espera de lo que el TSJ decretara finalmente sobre la cuestión de fondo.
Así se lo manifestamos al Ayuntamiento de Bilbao, cuya Área de Empleo, Juventud y Deporte presentó un plan integrado por una serie de medidas, algunas de las cuales se referían a los nuevos materiales para los tableros, suelos y redes y a la medición de su impacto sonoro por una empresa independiente, mientras otras apuntaban a evitar el uso de las instalaciones fuera del horario permitido y al mantenimiento necesario para evitar ruidos asociados al mal estado del material.
Esta institución entendió razonables las medidas propuestas, a las que los vecinos, sin embargo, se opusieron. El Juzgado emitió un auto aprobando el plan, y autorizó la reinstalación provisional de las canastas a los efectos de medir si, con los nuevos materiales, el uso de estas instalaciones es compatible con lo dispuesto en las ordenanzas municipales en materia de ruidos y medio ambiente. Si bien a la fecha de cierre de este informe la cuestión seguía pendiente de un definitivo pronunciamiento por parte de los tribunales, el Ararteko valoró positivamente la voluntad que el Ayuntamiento, a lo largo del proceso, había mostrado para hacer compatibles los derechos del vecindario con el mantenimiento de este espacio, tanto por su utilidad para la práctica del deporte como por su valor social como punto de encuentro multicultural.
V.?Conclusiones
V.1. La mayor parte de las quejas tramitadas en el área se han referido, un año más, a las dificultades de la ciudadanía para ejercer su derecho de relacionarse libremente con la Administración en cualquiera de los dos idiomas oficiales. Y siguen poniendo el foco sobre los tres ámbitos que, tradicionalmente, las han venido concentrando: la Administración de Justicia, Interior y Sanidad.
Las respuestas que recibimos de la Administración para explicar lo sucedido tampoco han variado: siguen apelando a que se trata de un derecho de aplicación progresiva, lo que hace que su ejercicio, en la práctica, esté sujeto a una disponibilidad de personal bilingüe con el que, lamentablemente, no siempre se cuenta. El planteamiento puede resultar razonable, siempre que no se entienda dicha progresividad en el sentido de que las cosas cambiarán por sí mismas por el mero transcurso del tiempo. Es necesario intervenir para que lo hagan, evaluar si esa intervención está mejorando en la práctica el servicio prestado, y corregirla en la medida en que no esté siendo así. Y si treinta años de cooficialidad no han servido para que los poderes públicos garanticen este derecho en todos los ámbitos de su actuación, al menos deben haber valido para identificar los obstáculos que dificultan ese cambio, y que no sólo tienen que ver con los medios materiales y económicos destinados a la euskaldunización del personal a su servicio. También se refieren a la voluntad necesaria a todos los niveles para que el avance sea real, empezando por los responsables políticos, pero sin olvidar a los trabajadores y trabajadoras de los servicios públicos, así como a la propia ciudadanía. Sobre todo en ámbitos como los tres mencionados, en los que, a la vista de los resultados, tales obstáculos parecen especialmente difíciles de superar.
V.2. La labor del Ararteko en este campo no tiene por fin, en sí mismo, aumentar el uso del euskera en las relaciones entre la ciudadanía y los poderes públicos. Se trata más bien de lograr que la opción por uno u otro idioma sea razonablemente libre, lo cual implica que la elección de uno de ellos no se puede ver disuadida por costes o incomodidades que excedan de lo razonable. Para valorar hasta qué punto los son en un supuesto determinado, es necesario huir de maximalismos y ponderarlo en cada caso, teniendo en cuenta el momento y lugar en que se pretenda ejercer el citado derecho. Pero también es necesario tener presente un factor que a veces parece olvidarse: el coste que suponga para los ciudadanos y ciudadanas utilizar el euskera en sus relaciones con las administraciones vascas no puede ser valorado, a estos efectos, al igual que en el caso de otros idiomas, cuyos hablantes cuentan con servicios de traducción o interpretación provistos por los poderes públicos. Y es que en el caso de éstos, el servicio de interpretación viene a suplir una carencia de la persona usuaria que desconoce nuestras lenguas oficiales, mientras que la interpretación y traducción al euskera, en cambio, no están para auxiliar al particular sino a la propia Administración, para cuando las limitaciones idiomáticas del personal a su servicio condicionen las posibilidades que tiene la ciudadanía de ejercer su derecho a interactuar con ella en cualquiera de los dos idiomas oficiales. Por eso, sería necesario que el eventual desconocimiento de uno de ellos por parte del funcionario o funcionaria encargados de prestar un servicio determinado se viera compensado por una dotación suficiente de empleados públicos bilingües en cada servicio y turno, y que en tanto no sea posible, exista una planificación que establezca, sobre todo en los ámbitos más deficitarios, objetivos evaluables en términos de mejora del servicio.
V.3. Varias de las quejas recibidas ponen de manifiesto los problemas que, paradójicamente, genera la informatización de los servicios administrativos para las personas que deseen relacionarse con ellos en euskera. A la hora de inscribirse en actividades, efectuar pagos u optar a distintas prestaciones, la ciudadanía debe presentar escritos que, cuando se formulan manualmente, no presentan otro problema para su tramitación en euskera que la elaboración de plantillas y formularios en ambos idiomas, la capacitación del personal administrativo y, en la medida en que ésta no se haya logrado aún, la provisión de un servicio ágil de traducción. Ahora, sin embargo, deben presentarse o tramitarse en muchos casos mediante aplicaciones informáticas, en aras de un servicio más eficaz y transparente. El problema surge cuando la versión en euskera de dichas aplicaciones no está disponible, o no funciona correctamente, o presenta lagunas o incorrecciones lingüísticas que disuaden de su uso frente a la versión castellana. En los casos más graves, como hemos señalado en el área de Justicia, la disfunción llega hasta el punto de impedir el ejercicio de derechos reconocidos en la ley, como el que asiste a las familias para inscribir a sus hijos e hijas en euskera en el Registro Civil.
Es necesario tomar conciencia del problema y anticiparse al mismo, pues en muchos casos nos encontramos ante un derecho cuyo ejercicio no se ve impedido por obstáculo alguno de la Ley, sino por una falta de adaptación a la misma de unas herramientas, las plantillas y aplicaciones informáticas, mediante las que la Administración está obligada a garantizar su cumplimiento. La informatización es un recurso imprescindible para facilitar dicha labor, y es lógico pensar que su puesta en marcha necesita un tiempo, pero no podemos perder de vista que el sentido último de la adopción de tales plantillas y aplicaciones es puramente instrumental, y no puede ser otro que el de la mejora en el servicio que se presta a los ciudadanos. No es razonable, por tanto, que dicho instrumento, en vez de repercutir en un mejor servicio a los ciudadanos, suponga en la práctica un obstáculo al ejercicio de sus derechos.